2012年光伏航母起航 15家企业共同组建

复议体制改革应在由一级政府集中行使复议权的基础上，保障复议机构的专门性与相对独立性，组织形式采引入外部社会力量的行政复议委员会模式，以弥补复议机构中立性之天然不足，不宜采用人员完全来自行政体制内的行政复议局模式。

[51]参见龚向和：《社会权司法救济之宪政分析》，《现代法学》2005年第5期。[12]蒋银华：《新时代发展权救济的法理审思》，《中国法学》2018年第5期。

注释: [1]参见周平：《民族区域自治制度的内在逻辑》，《学术界》2019年第6期。[13]参见梁洪霞：《发展权权利属性的宪法解读——以宪法文本为视角》，《人权》2015年第4期。少数民族是想在区域自治里面得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。民族自治地方行使请求权后，上级国家机关要在法定期限内积极研究，并进行回复，不能履行帮助义务的，上级国家机关需要说明理由。发展权救济的核心和难点在于社会权属性部分。

在不同领域的发展权中，经济发展权是核心权利，居于主导地位,最终制约着发展权其他内容的实现。[11][塞内加尔]阿马杜·马赫塔尔：《人民的时代》，郭春林等译，中国对外翻译出版公司1986年版，第96页。从发展请求权的内容来看，内容涉及经济建设、金融管理、生态建设、贫困地区建设等等，以经济建设方面的请求为主。

三、发展权与民族区域自治制度的内在契合 （一）民族区域自治制度的发展目标 中国共产党的早期革命实践的经验总结中就有关于帮助民族地区发展的观点。[31] 2017年党的十九大报告提出：发展是解决民族地区各种问题的总钥匙例如免费的义务教育、最基础的健康保障等等。[24]参见武小涛：《试论新中国民族工作的源与流》，《广西民族研究》2014年第3期。

（二）区域发展权——我国发展权的理论创新 发展权既是一项个体人权，也是一项集体人权。我国《民族区域自治法》在第二章规定了自治机关的自治权，第六章规定了上级国家机关的职责。

如1952年中央人民政府公布了《民族区域自治实施纲要》，其第六章上级人民政府的领导原则具体通过六个条文阐释了上级人民政府行使职权要遵守的界限、原则和内容。其中协调指向发展平衡和不平衡的统一，[19]要求区域协调发展，发挥各地区比较优势，促进生产力布局优化，支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，构建连接东中西、贯通南北方的多中心、网络化、开放式的区域开发格局，不断缩小地区发展差距。（三）民族自治地方的发展救济权机制 民族自治地方的发展权受到侵犯，是否可以寻求救济，甚至是司法救济，这是非常复杂的。公法中的权利义务关系，着重体现为公民一方的权利与国家义务的对应关系。

在法律、法规、自治立法和单行立法层面，除了强调帮助少数民族地区发展的目标，其还细化了帮助的内容，并列举了上级国家机关的各项帮助职责以及民族自治地方享受上级国家机关照顾和优惠的权利，由此初步构成了发展权的实施体系。[22]发展权的内容包括经济、政治、社会、文化和环境等方面。简而言之，如果国家内某一行政区域的人均国民生产总值长期、严重低于国家总的人均生产总值，那么该地区就具备了要求国家帮助的发展权资格。[34]艾野、张娇、金炳皓：《习近平总书记关于民族区域自治的重要论述和理论贡献》，《贵州民族研究》2019年第4期。

[33]参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第154页。因此，一个国家的政策安排与资源配置对于区域的发展具有相当重要的影响。

上级国家机关履行职责随意性大，可能造成帮助职责流于形式。其第66条第2款规定：民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。

早在1976年联合国教科文组织对发展权就有如下阐释：发展是多元的。民族区域自治制度的核心法律问题就是民族自治地方的自治权，或者说是中央与民族自治地方之间的权力关系界限。摘要:  民族自治地方享受上级国家机关的帮助和优惠，不属于民族自治地方的自治权范畴，而应依据民族自治地方享有发展权的思考进路加以阐释。我国宪法遵循团结、和谐精神，各机关协作发挥合力原则也是宪法的应有之意。具体而言，上级国家机关的职责涵盖了帮助民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业，帮助的具体措施包括从财政、金融、物质、技术、人才等方面进行扶助，帮助的具体方式也丰富多样，包括指导民族自治地方经济发展战略的制定、优先安排资源开发项目和基础设施建设项目、组织发达地区对口支援、优先招收当地少数民族人员等等。国内发展权就是在一国范围内，公民、群体乃至某区域获得平等的发展机会、积极参与发展进程并分享发展成果的权利，要求国家帮助和促进个人、群体和区域平等发展。

另外，与其他发展权相比，民族自治地方发展权的不确定性、综合性更强，也为其救济模式的确立增加了困难。其具有专业性强的特点。

[36]陈醇：《论国家的义务》，《法学》2002年第8期。[38][日]大沼保昭：《人权、国家与文明》，王志安译，三联书店2003年版，第217页。

[44]民族自治地方的发展请求权，指的就是民族自治地方依法享有的向上级国家机关请求帮助发展的权利。[32]中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，学习出版社、人民出版社2019年版，第133页。

针对已经法律化的民族自治地方的发展权，可以根据发展权的内容的确定性来设置救济路径。社会发展权是指民族自治地方通过社会发展而享有的医疗、卫生、体育、住房、就业、社会福利等方面得以充分发展的权利。[49]第三，附随式救济模式，即对发展权作隐形处理，基于发展权与现有人权体系的重叠，将现行法上对权利的救济等同于发展权的救济。[4]参见戴小明：《中国民族区域自治的宪政分析》，北京大学出版社2008年版，第65页。

从权利角度分析，就是不同的地区应当具有相同或相近的发展权利,应当通过国家的资源配置手段赋予其发展的方略和模式。[6]从五大自治区来看，目前均没有制定综合性的自治条例，现有各自治区的单行条例，其内容多涉及婚姻、继承等方面，且需经过上级人大常委会批准，还不足以替代自治条例，目前各自治区也没有建立公安部队。

又如《甘肃省临夏回族自治州自治条例》25条第2款规定：国家和省上安排的基础设施项目和社会公益性项目，自治州享受免除配套资金的优惠政策。1924年 11月，瞿秋白在《十月革命与弱小民族》一文中指出，帮助发展少数民族经济及文化是真正消灭民族不平等的正当道路。

因此，发展权是一种概括性权利、综合性权利、兜底性权利，它与其他人权和权利是相互融通，相互促进的，[13]且发展权高于其他人权，具有独立的法益，其核心内容就是强调在各个领域获得发展机会，促进和分享发展成果，基本的价值理念是平等。三、发展权与民族区域自治制度的内在契合 （一）民族区域自治制度的发展目标 中国共产党的早期革命实践的经验总结中就有关于帮助民族地区发展的观点。

这是一种国家可以依据财政能力在更高层次上提升发展权水平的义务，国家对该项义务具有自我选择的权力，法律对其没有强制力，只具有倡导作用。我国的合宪性审查模式，就充分运用了沟通协调的方式，强调制定机关主动修改或废止涉嫌违宪违法的立法，而不是由全国人大常委会直接行使审查撤销的权力。如果因国家没有设立或者只设立了少量了专用资金而请求司法诉讼，目前我国法院司法权的权能还很难干预政府的资金使用情况，因此应该采取非司法性的救济方式，选取适当的机构接受民族自治地方的申诉。一般而言，这种义务会由法律作出明确规定，可以识别出具体的义务内容和范围。

除此之外，发展权的次要权利属性是自由权，因此国家还要承担消极义务，即尊重民族自治地方的自主发展而不予侵犯和干涉的义务。发展权是一个权利束，包含着多种权利，可以从不同的视角进行解读，但发展权具有独立的法益和价值，不能被其他权利所替代。

2016年，国务院新闻办公室在《发展权利宣言》通过30周年之际发布《发展权：中国的理念、实践与贡献》（白皮书）（以下简称：《白皮书》）指出：拥有平等的发展机会，共享发展成果，使每个人都得到全面发展，实现充分的发展权，是人类社会的理想追求。必要时，上级国家机关可以召开座谈会，进行口头汇报和交流。

[43]郑毅：《论〈中华人民共和国民族区域自治法〉中的上级国家机关—一种规范主义进路》，《思想战线》2016年第1期。从级别上看，上级国家机关包括中央国家机关、直接上级国家机关和间接上级国家机关。