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孙春牛：《论我国行政诉讼受案范围与原告资格的关系》，载《重庆科技学院学报（社会科学版）》2010年第3期。

如2013年底特律市正式申请破产保护，便是通过司法机关进入破产程序。与西方国家不同，我国地方债产生的原因在于经济市场化背景下财政的地方分权。

这样地方债的债权人只剩下少得可怜的程序异议权和最终决定是否接受债务调整协议的权利。但由于日本的法治化程度比较高，其重整计划一般能够保证实施。实际上我国的地方债多数是由市级地方政府发行的，而且层级越低的地方政府面临着越严重的债务风险。即便无力偿债或欠债过多，也只能靠国家或行政手段来解决。为此，巴西制定《财政责任法》确立了联邦不救助的规则，并以明确的量化指标设定了州政府在支出控制、债务上限、举债途径之禁止等多方面目标，[31]以此确立了地方政府债务风险的法律责任。

美国联邦政府对地方政府的破产采取严格不救助原则，其债务风险由地方政府自行解决，这是地方政府破产的制度前提。因为全民所有制工业企业实际上仍处处受制于政府，并不真正享有自主经营权。[8]政府采购、公共服务委托经营、公用公产占用以及公法上的雇佣等与私法合同较为接近的行政合同成为行政合同的基本类型。

如前所述，无论是坚持行政行为和行政合同截然有别的德国，还是承认行政合同履行中行政机关享有行政特权的法国，在看待行政合同诉讼的法律性质上具有共通性。[16]江嘉琪：《行政契约关系与行政处分之容许性》，载《律师杂志》2004年第303期。[17]江嘉琪：《行政契约关系与行政处分之容许性》，载《律师杂志》2004年第303期。进一步讲，针对行政机关单方解除协议的行政行为，当事人可以提起撤销之诉和违法确认之诉。

政府采购合同以及不具有公权力性质的行政委托合同，在德国被视为私法合同。依照我国《民法典》第565条第1款规定，对方当事人对解约行为有异议时，可以请求人民法院或仲裁机构确认解除合同的效力。

法国判例法在承认行政机关基于公益考虑行使单方解约特权的同时创立了经济利益平衡原则，对合同相对人的财产损失予以补偿。在德国，行政合同与行政行为是各自独立的行为类型。在法国，行政合同争议案件适用完全管辖权诉讼规则，审理的重点并非单方解约行为，而是合同相对人一方的权利主张。在德国，行政机关单方解约行为基于其合同主体地位（非主权者地位）实施，属于公法上普通的单方法律行为，不适用行政行为的相关制度，也不会引发后续的撤销诉讼。

行政机关单方解约引起的案件，法官具有完整意义的审判权，而非像越权之诉那样，法官只能基于法定理由对被诉的可执行决定行使审查权，要就行政机关的解约行为是否产生消灭行政合同关系的效果进行审理。在此意义上，解约权行使争议并非纯粹的行为效力争议，而是当事人权利义务关系争议。第五，行政机关单方解约权的双重性质。由此，本应体现法院对协议纠纷整体处理意见的继续履行等判决成为了与撤销、变更解约行为判决相并列的一个选项，由人民法院自行裁量。

其原因，除法国法经验的影响外，还可概括为以下几点： 第一，单方行政行为=行政处理的一般认知。[21]即使认可行政裁量权的存在，也因行政机关负有合义务裁量的法定义务，其裁量决定不能越出客观法律规范的射程。

[20]就此而言，在德国，行政机关单方解约行为引起的争议并不适用行为之诉处理，而是适用其他公法诉讼种类。行政协议的达成则默认了双方当事人的平等地位，在履行协议过程中，如果出现了需要解除协议的情况，或者经由双方协商一致合意解除，或者依照事先约定或法定条件单方解除，这应是协议解除的常态情况。

[1][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第183页。对此问题，国内学理并未给予充分的注意。[13][日]阿部泰隆：《法国行政诉讼论》，有斐阁1971年版，第5页。从法律解释角度讲，《行政诉讼法》第78条并未就行政机关单方解约行为引发的争议是否适用撤销、确认违法判决作出规定，而是直接针对解约争议规定如何裁判。如何理解公法上法律行为的分类，单方法律行为是否还需要区分产生法律效力的行为（行政行为）和产生法律效果的行为（单方解约）。经审理，法院最终要对双方当事人之间的合同关系是否继续存续，行政机关是否继续履行合同义务等问题作出判决，而非单纯撤销单方解约行为。

比较法德两国制度经验可以认为，两国虽对行政机关单方解约行为的性质认定存在差异，但相关争议处理却遵循关系之诉逻辑，以当事人的权利义务争议为审理中心。德国学理和实务认为，行政合同与行政行为之间存在竞争与替代关系。

2.行政机关单方解约权受到严格限定 法德两国的行政合同制度都承认行政主体一方基于公益需要，有权单方解除行政合同关系，但在限制该权利行使方面，两国具有共通性。第三，行政诉讼=行政行为合法性审查的固有观念。

进入专题： 行政机关单方解约权 。如依照《市政公用事业特许经营管理办法》第18条规定，获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：擅自转让、出租特许经营权的。

对方如有异议，合同关系即处于不确定状态，需要通过第三方法院作出权威性确认。[22]其次，学理在转变观念，从突出公私合同截然有别到逐渐承认合同观念的统一性，认可合意瑕疵理论、标的、原因的适用、当事人共同意图、合意主义、契约关系的诚信、契约拘束力、相对效力或契约责任的遵守等构成公私契约的共同法则。[25]陈淳文：《论公法上之单方行政行为与行政契约》，载翁岳生教授祝寿论文编辑委员会编：《当代公法新论》（中），元照出版有限公司2002年版，第94页。诉讼也非行为之诉，而宜归入关系诉讼范畴。

[11] 第四，行政机关单方解约引发的案件适用特殊诉讼救济类型。[12]张莉：《谈法国行政协议纠纷解决》，载《人民司法》（应用）2017年第31期。

行政机关的解约行为存在《行政诉讼法》第70条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为（第16条第2款）。（二）德国模式 就与本文讨论主题有关的内容而言，德国的经验可做以下概括： 第一，行政合同适用于公权力行使领域。

参见[日]芝池义一：《抗告诉讼与法律关系诉讼》，载[日]磯部力、[日]小早川光郎、[日]芝池义一编：《行政法的新构想III·行政救济法》，有斐阁2008年版，第31页。对照分析法德两国的经验，可以为反思我国目前的制度设计提供新的思路。

同时，《行政协议司法解释》并未将继续履行协议赔偿损失等实质针对合同纠纷的裁判方式规定为法院判决的构成部分，而只是将其确定为选择裁判内容。第五，行政机关单方解约案件的审理最终要回归合同争议的解决。不过，上述三种情形之间是什么关系？在行政协议制度建构过程中，如何处理三者之间的关系？尤其是，基于公益需要解约能否作为一种独立的解约情形，是否需要转化为法律明定的情形？[24]这些问题都值得进一步讨论。此种质疑或许具有一定道理，但基于以下两点理由，也可以认为，现有司法解释之下，行政机关单方解约诉讼可能落入行为之诉: 第一，现行司法解释设定的具体诉讼请求看不出有将单方解约权行使争议作为普通合同争议处理的意图。

[13]即诉讼中虽然牵涉公权力行为，但案件的审理中心却集中于当事人公法上的权利义务关系，法官最终要就当事人享有何种权利、履行何种义务作出判决。《行政协议司法解释》第16条似乎将人民法院应当无选择地对单方解约争议做出整体判决的立法意图做了柔性处理（可以依法作出相应判决）。

作者简介：闫尔宝，法学博士，南开大学法学院教授。按照我国通行理论，广义行政行为被定义为行政机关行使行政职权的行为，该行为进一步分为单方、双方和多方行为。

一旦立法原则上肯定了行政机关基于公益的单方解约权，则在法律意义上，行政机关的单方解约权将只有约定和法定两种情况。在该类行为引发的行政诉讼案件中，法官也确实将其作为了审理对象，适用体现行为之诉特征的合法性审查原则，对该种行为是否具备行政法律效力作出评价。